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“营改增”:一招改革“妙棋”

  增值税自20世纪50年代由法国首创以来,已经发展成为绝大多数国家和地区流转税制中的主体税种,为各国政府筹集财政收入发挥着不可替代的作用。我国从1979年开始在部分货物试行增值税,并从1994年开始对货物的销售和进口全面实行增值税。1994年推行的增值税采取了“凭票抵扣”的征管模式,当时限于信息技术和管理手段,国家未在服务业推行增值税,而是继续保留征收营业税,从而形成了所谓“增营并征”的局面。

 

  “增营并征”主要带来了两大问题。第一,对货物征增值税,对服务征营业税,而在现实经济生活当中纳税人的劳动成果往往是货物含服务或者服务含货物,很难将二者截然分开,甚至有时是货物还是服务都难以分清,这就给税收征管带来了很大的困难。为了应对这种情况,财税部门不得不出台一系列关于“混合销售”和“兼营”的制度规定,这又给征纳双方造成了很大的管理负担。1994年我国开始国、地税分设,增值税由国税局征收而营业税由地税局征收,在这种分工体制下“增营并征”给税收征管也带来了影响。举个极端的例子,在“增营并征”的制度下,饭馆出售食品缴什么税都要看客人点餐后在哪里消费:堂食的缴纳营业税,而非现场消费的缴纳增值税,一个饭馆就要向国、地税两个税务机关进行纳税申报。第二,“增营并征”会造成重复征税,加重纳税人的负担。例如,服务提供企业外购货物要支付增值税,而这笔增值税不能用于抵扣其营业税,只能计入货物的成本。同样,货物生产企业外购研发、设计等服务,这些服务的价格中包含营业税,而营业税又不能冲减其应当缴纳的增值税,由此导致服务业和制造业都存在一定的重复课税问题。

 

  全面推行“营改增”彻底消除了“增营并征”的局面,纳税人无论是销售货物还是服务都需要缴纳增值税,这不仅简化和优化了我国的流转税制度,从制度层面上解决了货物和服务税制不统一等问题,而且还打通了增值税的抵扣链条,消除了上述重复征税问题,减轻了企业的税收负担。另外,在“增营并征”的情况下,税收抵扣链条的中断还意味着企业成本费用的增加,从这个角度看,“营改增”可以给企业降成本,所以它也是落实供给侧结构性改革的一项具体措施。特别是“营改增”打通了抵扣链条以后,产业之间相互交融更加顺畅,增值税有利于专业化和协作化发展的优势将日益显现,这对推动“双创”起到了十分积极的作用。

 

  回顾“营改增”走过的五年多的历程,我们不能不对其任务的艰巨以及成就的辉煌表示感叹!特别是2016年5月1日在建筑业、房地产业、金融业和生活服务业全面推行“营改增”,涉及超千万纳税人和上万亿元的税款。这种大规模的税制转换,不仅实现了行业税负只减不增的目标,而且也没有给纳税人申报纳税造成技术性障碍,应当说成绩来之不易。当然,这与党中央和国务院的正确领导、财税干部的辛勤工作以及广大纳税人的理解配合是密不可分的。同时,“营改增”在税制转换的步骤、路径和策略上也是很值得称道的,许多经验值得总结。

 

  首先,“营改增”的实施贯彻了积极稳妥的原则,从一开始就采取了试点的办法,然后再由点到面,逐步推开。试点体现在两个方面:一是地区试点,比如先从上海市启动,再由上海市分批扩大至北京等11个省市,最后再推广到全国;二是行业试点,先是交通运输业和部分现代服务业,然后是邮政业,再后来是电信业,最后是在所有服务业全面推行“营改增”。采用试点的办法,在不断总结经验的基础上逐步推进,可以确保改革平稳推进,同时也给纳税人逐步适应新税制预留了空间。其次,全面推开“营改增”有一个基本要求,即要做到所有行业税负只减不增,制度的设计以及政策的制定都要以此为出发点。之所以要有这个要求,一是“营改增”的推出与我国经济出现新常态正好在时间上是重合的,在经济下行的压力下,不能再给企业和消费者增加税收负担;二是税负只减不增也有利于广大纳税人对“营改增”的理解和支持。当然,企业税负减了并不意味着国家整体税收收入一定会下降,因为从动态的角度看,随着经济增长,降低企业税负有利于扩大企业的经营规模和市场主体数量,国民经济这块“蛋糕”做大了,国家的税收收入也会增加。从上海、河南、四川等试点地区的情况看,“营改增”以来都出现了行业减税而政府增值税收入较快增长的局面。最后,这次“营改增”的政策是财税部门在充分调研的基础上制定的,比较“接地气”,也比较灵活,充分照顾到了各行业的实际情况。例如,建筑业存在大量在试点前开工的建筑项目,这些项目的成本大部分在试点前已经发生,如果对其适用一般计税方法,企业可能会因抵扣不充分造成税负增加。为了平稳过渡,“营改增”的制度规定,试点前开工的老项目可以选择按3%的征收率缴纳增值税。国家对房地产等行业也出台了类似比较灵活的制度规定,以保证这些行业的税负只减不增。朱青,系中国人民大学财政金融学院教授