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黄阳发:关于加快政务信息化工程建设进度的若干思考

  《“十三五”国家政务信息化工程规划》(简称《规划》)明确提出,今后政务信息化工程建设都要统筹构建一体整合大平台、共享共用大数据、协同联动大系统,这是“钱花好”和提供“方便快捷服务”的必然要求。《规划》在“主要目标”中提出“建设进度得到明显加快”,“绩效评价发挥约束引导实效”。下面围绕“如何加快进度”提出个人理解。

  工程前期报批工作情况

  此文的“工程”是指政务信息化工程,“前期工作”是指项目建议书、可行性研究报告(以下简称可研报告)、初步设计3阶段的3个文件编制、报送、评估评审、批复的全部工作,“审批”是分别对这3个文件(或其合体)进行批复的工作过程。3个文件是“审批”的客体对象和基础。按照现行的国家发改委2007年第55号令规定,一般而言,项目建议书阶段要在项目需求分析报告获得认可后在正式上报项目建议书,经过评估后批复;以此为依据之一再做可研报告,再经过评估后批复;以此为依据之一再做初步设计,经过评审后批复。根据项目简单或紧急程度的特殊情况,也可能将3阶段合并为2或1次报批。3个文件中,都含有“需求分析”、“建设目标”、“建设内容”等内容。由于“十二五”工程规划已经要求跨部门共享共建了,大部分项目都需要一个牵头部门组织编报等工作。

  “十二五”工程规划中的有些工程,到2017年还在做前期工作中,这是《规划》要求“十三五”加快进度的背景。

  报批存在的问题

  进度慢的原因。从3个阶段3个文件的编、报、评、批环节分析(“评”是建议书及可研阶段的第三方“评估”,或初步设计阶段的第三方“评审”的简称):

  (1)牵头的项目单位需求不迫切、领导不够重视,项目就迟迟启动不了;

  (2)共建单位中只要有一个单位不重视、配合不力,按照一起报批要求,编制文件时间就拉长了;

  (3)咨询设计单位编制文件能力不足,建设单位需求不全、不准确,导致保送的文件齐全性、深度合规性差,必须一次或多次补充资料,又得花时间;

  (4)编制文件的文本内容格式要求不完全科学,既有重复的又有欠缺的,如需求分析各阶段都有,但该有的绩效评价指标缺少且没有准确定义、检验的方法等;

  (5)十二五期间中央政府改革力度加大,需求变化快,后阶段文件要调整适应前阶段文件,需要花时间;

  (6)评估评审及审批单位有时由于工作量大于人员能力而有些延迟(但限时办结后基本得到解决)。上述6方面原因中,前(1)-(4)算问题,应该在“十三五”期间尽力解决;(5)是改革发展趋势,政务信息化工程与交通、土木等建设工程项目比不同的显著特征,今后还会发生,属于常态现象。

  加快进度的对策建议

  对前(1)-(4)“症”下“药”如下:

  一是加强3个文件文本及其执行的规范性。加快修订国家发改委2007年第55号令,分清项目建议书、可研报告、初步设计三阶段各自要完成的任务界线,做到三阶段内容不重不漏、简洁高效。同时,对三阶段合并为2或1的情况,提出可操作的合并条件要求和编制内容格式要求,并规范合并后的报送工程名称。《规划》“保障措施”第二条明确“对于列入本规划的小规模工程项目,直接审批建设方案”;由此扩展建议,对于《规划》中的14项重点工程,如果不涉及土建工程,也可以直接报批可研报告(但建设规模的必要性等还得论证),不再报批项目建议书。

  二是绩效指标制定及执行。信息化主管部门加快制定出台衡量信息化工程的绩效评价指标体系,在审批政府投资项目可研报告时要载明有关绩效评价指标,执行及监督主体以及后评价时,都针对这些指标去工作和努力。这也是《规划》“保障措施”第二条中“严格工程项目验收及后评价”的前提条件。

  三是加强对建设单位考核。《规划》“主要任务”中提出了3类共14项重点工程,要求都要遵从“三大”要求。因此,国家发改委要尽快确定每一个重点工程的牵头单位及共建单位,明确其牵头的职责,按倒排工期方法共同制定出工程进度计划并报国务院备案或公示,“十三五”结束时按其考核,对不能按期完成的,要进行限制或延迟审批其新的建设项目等处罚或者其他责任追究。

  四是高效提供建设需求。所有建设单位要下大力气调研分析后设置好专门的信息工程建设组织机构、部分固定的规划执行人员和有机高效的制度体系,才能协调好内、外部各方需求,才能可能在工程前期工作的每个阶段一次性全面提供给咨询设计单位去编制各阶段的文件(需要咨询设计单位或人员的互动)。从一般经验来看,部门内部及其对外的需求,由职能司处依据“三定方案”赋予的职能、权力及责任清单初步提出,再由综合司处协调汇总出具书面的包含定量指标在内的业务功能正式需求,提供给本部门的信息工程建设组织机构,该机构综合考虑“大平台、大数据、大系统”等要求后,提供给工程咨询设计单位编制文件,部分内容同时提供给牵头单位。

  五是咨询、设计单位要提高能力。由于要求招标采购咨询、设计单位的制度设计,以及信息化工程的前述特点,导致了信息化工程领域的咨询设计单位很难做出像土木工程那样全面、够深度的文件来。但各类建设工程具有普遍规律性的东西,要牢牢认识和把握3阶段之间的界线并在文件中详细描述出来、各阶段内的内容范围和深度。就信息化工程而言,咨询设计单位接到书面正式需求后,要派有经验的人与建设单位固定的联系人就需求和目的进行深入沟通,然后签订委托合同,其中要载明各自要提供资料或成果的详细要求,包括谁签字才具备有效性、资料格式、时限等等。合同签订后,应将业务功能需求转换、重组成一个或多个科学灵活(可调整)的业务流程,以此为主线展开去研究编写文件的工作。

  一点“新思维”建议

  根据《规划》中的“坚持创新思维、实现动力转变”要求,《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》中提出的“加快推行工程总承包”、“培育全过程咨询”要求,结合咨询设计单位能力偏弱、信息化工程建设单位普遍采购集成商、应用软件开发、运维外包的现实情况,以及信息化工程与建设单位职能及业务流程紧密联系的特殊性,在信息化工程建设及其运维中,提出引入跨不同工程、跨同一工程的咨询设计不同阶段、跨集成商的建设期与部分外包的运维期的长期固定外包一家一条龙的服务机制。建议利用适应信息化工程需要的市场服务队伍,理由是沟通及建运效率高、整体性强、容易扩展升级、成本低。因为要了解一个单位的职责及其业务流程与工作细节需要很长的时间,不断地变换参建单位就需要重复了解这一过程,降低了工作效率又增加了社会成本;同时,这种拼盘方式的结果,系统有机整体性差、运行维护和修改升级难度大,多方之间的责任不清,建设单位协调工作量巨大。

  实行该机制的难点是需要调整现行有关政策并有个培育发展过程。(国家投资项目评审中心副主任 黄阳发)